Op papier is het toezicht in de culturele sector voorbeeldig geregeld, maar in de praktijk blijkt het stelsel juist daar te ontsporen waar macht geen tegenmacht meer ontmoet.
Inleiding – toezicht zonder tegenmacht
Op papier is het toezicht in de culturele sector zorgvuldig en zelfs voorbeeldig geregeld. Er is een Governance Code Cultuur, er zijn raden van toezicht met onafhankelijke leden, er zijn subsidieverstrekkers die naleving van die code verlangen en er zijn jaarverslagen waarin bestuur en toezicht verantwoording afleggen. Wie de sector uitsluitend langs deze formele meetlat legt, zou kunnen concluderen dat het toezicht volwassen en professioneel is ingericht. Dat is een misvatting.
De problemen in het culturele toezicht zijn niet het gevolg van een gebrek aan regels, maar van een structurele disbalans tussen macht en tegenmacht. Die disbalans wordt versterkt door juridisering, informele netwerken en rolverwarring, maar vooral door het ontbreken van structurele transparantie richting de buitenwereld. In een publiek gefinancierde sector wordt toezicht daardoor niet alleen intern kwetsbaar, maar verliest het ook zijn maatschappelijke legitimiteit.
De afgelopen jaren keren dezelfde patronen met verontrustende regelmaat terug: abrupt ontslagen bestuurders, vertrouwensbreuken die zich grotendeels achter gesloten deuren voltrekken, snelle juridisering van conflicten en publieke ontwrichting die pas zichtbaar wordt wanneer reputatieschade al is aangericht. Het zijn geen losse incidenten meer, maar signalen van een stelsel dat in de praktijk kwetsbaar is.
De centrale vraag die zich opdringt is dan ook niet of het toezicht soms faalt, maar of het huidige toezichtmodel in de culturele sector fundamenteel uit balans is. Recente casuïstiek, waaronder het Internationaal Theater Amsterdam en het Nederlands Fotomuseum, laat zien hoe toezicht functioneert onder maatschappelijke, politieke en mediadruk.
Leidend is het onderzoek van Sjarel Ex en Jaap van Manen, gepresenteerd in januari in de Nieuwe Kerk, en wat zij bevonden in een bredere context van wetgeving, governancecodes en gedragsdynamiek. Ze constateren wat de gevolgen zijn van de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen, hoe groepsdenken en coöptatie werken, hoe kwetsbaar de positie van bestuurders is, wat er gebeurt als een corrigerend mechanisme voor falend toezicht ontbreekt en hoe groot de spanning is tussen beheersing en artistieke vrijheid.
Uiteindelijk is het de vraag wie de corrigeerder corrigeert, en wat nodig is om toezicht in de culturele sector weer in balans te brengen: niet door meer regels, maar door sterkere tegenmacht, externe reflectie, meer transparantie en een herwaardering van toezicht als hoeder van publieke en artistieke waarde.
Onraad in de Nieuwe Kerk
Het rapport van Ex en Van Manen stond centraal op 16 januari in de Nieuwe Kerk in Amsterdam, waar oud-museumdirecteur Sjarel Ex en emeritus-hoogleraar corporate governance Jaap van Manen hun rapport “De onraad van toezicht” presenteerden. Meer dan 100 bestuurders, toezichthouders en anders betrokkenen uit de sector hadden zich verzameld voor het discours.
Het rapport van Ex en Van Manen is gebaseerd op intensieve interviews met bestuurders van circa tien musea en podiuminstellingen, aangevuld met gesprekken met twee groepen toezichthouders. Daarnaast putten de auteurs uit hun eigen langdurige ervaring in respectievelijk de museumpraktijk en de corporate governance.
Die combinatie van empirische gesprekken en ervaringskennis – wat zij zelf ‘vorwissenschaftliches Wissen’ noemen – maakt het onderzoek herkenbaar en confronterend tegelijk. Het is nadrukkelijk een white paper: geen sluitende theorie, maar een eerste systematische verkenning van een probleem dat te lang als incident werd weggezet.
De bijeenkomst was geen tribunaal en geen afrekening, maar een ongemakkelijk collectief zelfonderzoek. Bestuurders, toezichthouders, beleidsmakers en adviseurs luisterden naar analyses die velen herkenden, maar zelden zo expliciet uitgesproken hadden gehoord.
“We hadden het gevoel: gedonder in het vooronder,” zei Ex. “En dat gevoel bleek helaas terecht.”
De bijeenkomst fungeerde als een zeldzaam moment van publieke reflectie op een systeem dat doorgaans vooral binnenskamers wordt besproken.
Van incident naar patroon
“Vier op de tien bestuurders krijgen in hun loopbaan te maken met een ernstig, onoverbrugbaar conflict met de raad van toezicht.” — Sjarel Ex
Wat in de culturele sector vaak als een reeks losstaande incidenten wordt gepresenteerd, blijkt bij nadere beschouwing een terugkerend patroon. Het Internationaal Theater Amsterdam en het Nederlands Fotomuseum zijn de recente, publiek zichtbare voorbeelden.
Niet omdat de casussen inhoudelijk identiek zijn, maar omdat in beide gevallen een vergelijkbare bestuurlijke dynamiek zichtbaar wordt: interne signalen, maatschappelijke en mediadruk, en toezicht dat onder die druk escaleert in plaats van stabiliseert.
Bij ITA werd het vertrek van de artistiek directeur gepresenteerd als een noodzakelijke reactie op beschuldigingen van grensoverschrijdend gedrag in een veranderende maatschappelijke context. In de publieke beeldvorming verschoof de aandacht snel van institutionele verantwoordelijkheid naar morele veroordeling. De raad van toezicht opereerde in een krachtenveld van reputatierisico’s, politieke gevoeligheid en maatschappelijke verontwaardiging. De druk om snel en zichtbaar te handelen was groot; stilte werd al snel uitgelegd als onwil of onmacht.
In plaats van rust en proportionaliteit te brengen, werd toezicht onderdeel van de escalatie. Juridische zekerheid kreeg voorrang boven bestuurlijke zorgvuldigheid, met langdurige reputatieschade voor alle betrokkenen tot gevolg. De volledige Raad van Toezicht stapte op.
Het Nederlands Fotomuseum laat een verwant, maar wezenlijk anders gekleurd patroon zien. Hier was geen sprake van een formele melding, maar van een ‘signaal’ over de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad van toezicht. De raad onderzocht dit signaal zelf en besloot binnen enkele weken tot ontslag van de bestuurder. De schorsing volgde al de dag na het signaal, waarbij een lid van de raad van toezicht tijdelijk de rol van bestuurder op zich nam.
De raad zweeg publiekelijk, met uitzondering van beperkte informatie aan wethouder en subsidiegevers, waarna media en publieke opinie het ontstane vacuüm vulden. Anonieme bronnen en fragmentarische informatie gingen een eigen leven leiden, en de ernst van de situatie werd steeds zwaarder aangezet.
Later oordeelde de Raad voor de Journalistiek dat delen van de berichtgeving die waren gebaseerd op anonieme bronnen ‘tendentieus’ en ‘oncontroleerbaar’ waren. Daarmee viel een belangrijk deel van de publieke beschuldigingen weg. Die correctie kwam echter pas nadat bestuurlijke besluiten al waren genomen en reputatieschade voor de bestuurder was ingetreden.
De casus maakt zichtbaar hoe toezichtshandelingen onder mediadruk onomkeerbaar kunnen zijn, zelfs wanneer de feitelijke grondslag achteraf ondeugdelijk blijkt. De Raad, noch individuele leden, zijn opgestapt.
Hoewel ITA en het Nederlands Fotomuseum in de publieke discussie vaak in één adem worden genoemd, zijn de verschillen tussen beide casussen aanzienlijk. Bij ITA gingen twee externe onderzoeken vooraf aan het verbreken van de relatie met de directeur, betroffen de beschuldigingen fysiek en psychisch geweld en trad uiteindelijk de voltallige raad van toezicht af. Bij het Nederlands Fotomuseum ging het om signalen, een andere procedure en een andere opstelling van het toezicht.
Juist die verschillen onderstrepen dat het probleem niet in de aard van één casus ligt, maar in de wijze waarop toezicht functioneert onder druk. De ene raad kende in zelfreflectie haar eigen tekortschieten en stapte op, de andere verweet slechts de oud-bestuuder en bleef zitten.
In beide gevallen speelde niet alleen de inhoud van de signalen een rol, maar vooral de context waarin toezicht moest handelen. De snelheid waarmee narratieven zich vormen, laat weinig ruimte voor afgewogen besluitvorming. Iedere handeling — of het uitblijven daarvan — wordt onmiddellijk publiek geduid. Dat vergroot de neiging om te handelen vanuit juridische afdekking in plaats van institutionele wijsheid – en ook nog eens achter gesloten deur.
Die snelheid mag echter geen excuus zijn voor het loslaten van zorgvuldigheid of transparantie. Integendeel: juist in situaties van maatschappelijke druk en mediabelangstelling ligt hier een kerntaak voor toezicht. Van een raad van toezicht mag worden verwacht dat zij het hoofd koel houdt, hoor en wederhoor organiseert en handelt op een manier waarbij altijd een weg terug openblijft.
Daadkracht zonder zorgvuldigheid en openheid leidt niet zelden tot onherstelbare schade — voor bestuurders en toezichthouders, instellingen en hun publieke legitimiteit.Deze voorbeelden dienen niet om individuele besluiten achteraf te herbeoordelen, maar om terugkerende toezichtsdynamieken zichtbaar te maken. Zij wijzen op een stelsel dat zwaar leunt op juridische macht, lichte tegenmacht kent en te weinig institutionele waarborgen biedt voor reflectie, proportionaliteit, transparantie en herstel.
Juist daarin ligt de structurele kwetsbaarheid van het huidige toezichtmodel in de culturele sector.
Transparantie als bestuurlijke plicht
In beide casussen was niet alleen de besluitvorming problematisch, maar ook de afwezigheid van een heldere uitleg naar de buitenwereld. Raden van toezicht kozen voor stilte, juridische afdekking of minimale communicatie richting subsidieverstrekkers. Daarmee ontstond een vacuüm waarin media, anonieme bronnen en speculatie het narratief bepaalden.
Transparantie wordt in de culturele sector vaak gezien als risicovol: als iets wat juridische positie of rust kan ondermijnen. Maar juist het omgekeerde is waar. In een publiek gefinancierd stelsel is uitleg geen gunst, maar een kerntaak. Transparantie — over proces, afwegingen en onzekerheden — fungeert als vorm van tegenmacht: zij begrenst macht, vertraagt escalatie en beschermt zowel instellingen als personen tegen reputatieschade die achteraf niet meer te herstellen is.
Een sector van idealen, macht en kwetsbaarheid
De culturele sector is economisch en maatschappelijk aanzienlijk groter dan vaak wordt gedacht. Podia en musea trekken samen circa 47 miljoen bezoeken per jaar, zijn goed voor honderdduizenden arbeidsjaren en dragen miljarden bij aan het bruto binnenlands product.
Tegelijkertijd bestaat het veld uit honderden relatief kleine organisaties: stichtingen en verenigingen met enkele tientallen medewerkers, sterk afhankelijk van publieke financiering en met een uitgesproken ideëel en artistiek karakter en een veelvoud aan verscheidenheid. Deze instellingen produceren geen tastbare of normeerbare output en goederen, maar immateriële waarde: betekenis, verbeelding, reflectie en maatschappelijke samenhang.Juist die combinatie maakt governance in de culturele sector uitzonderlijk complex.
De organisaties zijn kwetsbaar, reputatiegevoelig en draaien op vertrouwen en persoonlijke chemie. Een enkele negatieve publicatie, een conflict in de top of politieke druk kan het voortbestaan van een instelling direct bedreigen. Tegelijkertijd zijn zij juridisch ingericht volgens een model dat rechtstreeks is afgeleid van het beursgenoteerde bedrijfsleven.
Van Manen wees daar tijdens de bijeenkomst expliciet op: “We hebben MKB-organisaties uitgerust met een toezichtmodel dat is ontworpen voor beursfondsen. Dat wringt.”
De Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (WBTR), die in 2021 van kracht werd, heeft die spanning verder vergroot. De wet moest wanbestuur voorkomen en bestuurders beter controleren, maar heeft het machtscentrum in veel organisaties nadrukkelijk bij de raad van toezicht gelegd. Ex formuleerde het scherper: “Door die wetswijziging zijn toezichthouders in stichtingen oppermachtig geworden.” Hiervoor volgde bijval vanuit het publiek
In stichtingen, het meest gebruikte juridische model in de culturele sector, ontbreekt bovendien een externe verantwoordingslijn: toezichthouders zijn er feitelijk alleen aan zichzelf verantwoording schuldig.
Gedrag, groepsdynamiek en het falen van zelfcorrectie
“Ik kom uit het bedrijfsleven, en eerlijk gezegd vind ik ondernemingen vaak transparanter dan de culturele sector. Besturen en raden kijken hier vooral naar elkaar.” Gaf een spreker uit de zaal aan.
Wie het toezichtprobleem uitsluitend juridisch benadert, ziet een belangrijk deel van de werkelijkheid over het hoofd. Veel ontsporingen ontstaan niet door kwade wil, maar door gedragspatronen die in kleine, hechte netwerken vrijwel onvermijdelijk zijn. De Raad voor Cultuur spreekt in dit verband over ‘behavioral governance’: de manier waarop menselijk gedrag, groepsdynamiek en informele machtsverhoudingen besluitvorming beïnvloeden.
In raden van toezicht van culturele instellingen spelen verschijnselen als groupthink, conflictvermijding en loyaliteit aan personen vaak een grotere rol dan men wil erkennen. Toezichthouders zijn doorgaans afkomstig uit vergelijkbare netwerken, delen een culturele achtergrond en ontmoeten elkaar ook buiten de instelling. Kritische vragen worden dan al snel ervaren als persoonlijk of ontwrichtend. Zeker wanneer de voorzitter dominant is, verschraalt het interne debat.
De Governance Code Cultuur adviseert nadrukkelijk om raden van toezicht ten minste eens per drie jaar extern te laten evalueren. In de praktijk blijkt dat dit lang niet altijd gebeurt. Wanneer evaluaties al plaatsvinden, zijn ze vaak intern georganiseerd en beperkt tot sfeer, inzet en onderlinge verhoudingen. Juist vragen over machtsgebruik, rolopvatting en besluitvorming onder druk blijven buiten beeld.
Daarmee ontbreekt een essentieel correctiemechanisme. Niet omdat toezichthouders te kwader trouw zijn, maar omdat het stelsel vertrouwt op zelfreflectie zonder externe prikkel of verplichting. Meerdere insprekers gaven aan dit beeld te herkennen.
Een structureel versterkende factor in deze naar binnen gekeerde dynamiek is coöptatie. Raden van toezicht vullen zichzelf doorgaans aan vanuit bestaande professionele en sociale netwerken, vaak via een klein netwerk van bemiddelingsbureaus. Dat lijkt efficiënt en vertrouwd, maar heeft als neveneffect dat homogeniteit wordt vergroot en afwijkende perspectieven verdwijnen. Nieuwe leden worden geselecteerd op ‘passen in het team’ in plaats van op het vermogen tot tegenspraak en/of komen uit de ‘kaartenbak’ van de bureaus.
Daarmee wordt het risico op groepsdenken niet verminderd, maar juist institutioneel verankerd. In zo’n context verschraalt toezicht tot bevestiging van het eigen gelijk, terwijl de formele onafhankelijkheid intact lijkt.
Opvallend is ook hoe marginaal de stem van het personeel vaak wordt betrokken. Terwijl juist medewerkers en ondernemingsraden vroegtijdig zien waar het schuurt, blijft hun rol in governancevraagstukken beperkt. Dat is een gemiste sensor in een toch al kwetsbaar systeem:
“De ondernemingsraad wordt genoemd, maar te marginaal. Terwijl juist personeel ziet waar het ontspoort. Dat missen we in het verhaal.”
Rolvastheid onder structurele druk
“Als een toezichthouder zegt: als jij het niet kunt oplossen, doe ik het wel,” zei Ex, “dan is de rolvastheid weg.”
Rolvastheid is geen formaliteit, maar een voorwaarde voor vertrouwen en legitimiteit. Een kernprobleem in de governance van culturele instellingen is rolverwarring. De Governance Code Cultuur schrijft voor dat de raad van toezicht drie rollen vervult: toezichthouder, werkgever en klankbord. In rustige tijden kan dat samengaan. Maar zodra de druk toeneemt, blijkt die rolcombinatie fragiel en soms zelfs destructief.
Veel conflicten ontstaan bij benoemingen en herbenoemingen van bestuurders. Profielschetsen zijn vaag of worden genegeerd, verwachtingen worden onvoldoende uitgesproken en evaluaties blijven impliciet. Het vrije klankborden verandert ongemerkt in een beoordelingsgesprek. En wanneer externe druk toeneemt – politieke bemoeienis, media-aandacht, interne meldingen of financiële tegenslag – schuift de raad van toezicht steeds vaker op de stoel van de bestuurder.
Dat moment markeert vaak het begin van een vertrouwensbreuk die nauwelijks nog te herstellen is. In plaats van tegenmacht ontstaat bestuurlijke overmacht, en in plaats van dialoog volgt escalatie.
Escalatie als terugkerend patroon
Opvallend in het onderzoek van Ex en Van Manen is hoe voorspelbaar veel escalaties blijken. Volgens hun schatting krijgt vier op de tien bestuurders in de culturele sector in zijn of haar loopbaan te maken met een ernstig, onoverbrugbaar conflict met de raad van toezicht. Jaarlijks zo schatten zij is bij circa vijf procent van de instellingen sprake van acute bestuurlijke onrust. Dat zijn cijfers die wijzen op een structureel probleem, niet op incidenten.
De meeste van deze conflicten halen de media niet. Ze verdwijnen via vaststellingsovereenkomsten, geheimhouding en stille exits.
“Er wordt enorm veel schade aangericht,” aldus Van Manen, “persoonlijk én institutioneel, maar het blijft vaak onzichtbaar.”
Die onzichtbaarheid voedt de illusie dat het systeem werkt, terwijl onder de oppervlakte patronen van machtsmisbruik, angst en conflictvermijding voortbestaan.Juist hier schiet de Governance Code Cultuur tekort. De code biedt weinig concrete handelingsperspectieven voor situaties waarin vertrouwen is verdwenen.
“Op het moment dat je in die duistere zone komt van verlies van vertrouwen,” zei Ex, “weet eigenlijk niemand meer wat je ermee moet doen.”
Het gevolg is improvisatie, juridisering en reputatieschade, waarbij juridische correctheid de plaats inneemt van moreel en bestuurlijk leiderschap. De zaal onderschreef dat er geen sprake is van een gelijk speelveld in de topstructuur en dat daar iets aan moet gebeuren.
De professionaliseringsparadox van toezicht
Een onderbelicht aspect in het debat over toezicht is de mate van professionalisering. Ondanks het feit dat de bestuurder degene is die de besluiten neemt en de organisatie leidt, dragen ook toezichthouders in de culturele sector verantwoordelijkheden. Zij kunnen bij aantoonbare nalatigheid juridisch aansprakelijk worden gesteld, beslissen over benoeming en ontslag van bestuurders en opereren in een omgeving met hoge publieke en politieke gevoeligheid. Tegelijkertijd wordt toezicht in cultuur vaak nog gezien als vrijwilligerswerk, iets dat men ‘erbij doet’, onbetaald en zonder structurele scholing.
Die spanning leidt tot een paradox. Van toezichthouders wordt verwacht dat zij professioneel handelen, complexe afwegingen maken en weerstand bieden aan druk van buiten en binnen. Maar de randvoorwaarden om dat goed te doen ontbreken vaak. Scholing is niet verplicht, tijdsinvestering wordt onderschat en vergoeding is beperkt of afwezig.In sectoren waarin grote koepelorganisaties zijn gevormd als zorg en onderwijs is toezicht de afgelopen jaren sterker geprofessionaliseerd.
In de culturele sector, een archipel van vooral kleine en middelgrote ondernemingen, is dicht op de bal blijven een bruikbare remedie, maar voor een Raad van Toezicht blijft wat er op de planken of in de zalen komt te staan inhoudelijk vrijwel onbeoordeelbaar. Dat maakt het lastiger om falend toezicht te benoemen en te corrigeren.
De complicerende factor is de schaal van veel culturele organisaties kwam ook uit de zaal naar voren:
“Het grootste deel van de culturele instellingen is klein. Daar is dit toezichtmodel vaak simpelweg niet uitvoerbaar zoals het nu is ingericht.”
Wie controleert de corrigeerder?
Een van de meest pregnante vragen uit de zaal kwam van een bestuurder:
“Wie controleert eigenlijk de raad van toezicht?”
Het antwoord bleef onbevredigend. In theorie is er zelfevaluatie. In de praktijk ontbreekt een structureel corrigerend mechanisme. Er is geen inspectie, geen onafhankelijke toets en nauwelijks een laag waar bestuurders terechtkunnen wanneer het toezicht disfunctioneert. Ook hoeft er in het geval van stichtingen geen verantwoording aan derden te worden afgelegd, anders als een kort stukje in het jaarverslag.
Opvallend is dat in dit systeem vooral de bestuurder structureel kwetsbaar is. Sinds de invoering van de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (WBTR) in 2021 kan een raad van toezicht een bestuurder schorsen of ontslaan zonder voorafgaand hoor en wederhoor. Waar medewerkers in veel organisaties beschikken over vertrouwenspersonen, meldpunten en anonieme routes, heeft de bestuurder geen enkele interne plek om signalen over disfunctionerend toezicht veilig te adresseren.Correctie kan alleen achteraf plaatsvinden via de rechter, een langdurig, kostbaar en persoonlijk zwaar traject waarvan velen uiteindelijk afzien. Het formele machtsevenwicht is juridisch en financieel ongelijk verankerd.
De betrokken bestuurder zal de rechtsgang zelf moeten financieren, een Raad van Toezicht zal het doen op kosten van de instelling.
“Als een directeur slecht functioneert, wordt hij of zij eruit gewerkt. Als een raad van toezicht slecht functioneert, gebeurt er meestal niets.” – uit de zaal.
Deze asymmetrie creëert een paradoxaal risico. Bestuurders worden geacht verantwoordelijkheid te nemen, transparant te zijn en fouten te bespreken, maar doen dat in een context waarin openheid hun positie direct kan ondermijnen. De dreiging van onmiddellijke schorsing of ontslag maakt dat spanningen eerder worden gemaskeerd dan besproken. Dat ondergraaft precies het lerend vermogen en de open cultuur die toezicht zou moeten bevorderen.
Omgekeerd zien bestuurders disfunctionerend toezicht vaak wel, maar durven het zelden te agenderen.
“Bestuurders zien disfunctionerend toezicht vaak wel, maar durven het zelden te agenderen. De machtsbalans is simpelweg niet gelijk.” — Jaap van Manen
De machtsbalans is immers asymmetrisch: de raad is werkgever en kan ingrijpende besluiten nemen zonder externe toetsing. Daarmee ontstaat een gesloten circuit waarin fouten zich kunnen opstapelen, terwijl niemand formeel verantwoordelijk wordt gehouden.
“De eerste die kan beoordelen of een Raad van Toezicht goed functioneert, is de Raad van Toezicht zelf. En dat is precies het probleem.” — Jaap van Manen
Uit de zaal kwam aanvullend een sterk inzicht: “Wat ontbreekt, is die derde toezichthouder. En dat is eigenlijk het publiek. Ik heb nog nooit meegemaakt dat een culturele instelling een jaarvergadering houdt en het publiek uitnodigt om mee te kijken.”
Zonder actieve transparantie richting publiek blijft die derde toezichthouder abstract. Jaarverslagen, summiere persverklaringen of vertrouwelijke informatie aan subsidiegevers volstaan niet. Transparantie betekent hier: tijdige, begrijpelijke uitleg over processen, rolopvattingen en gemaakte afwegingen — juist wanneer het schuurt.
Artistieke vrijheid onder bestuurlijke druk
Onder de technische discussies over toezicht lag een fundamentelere spanning: culturele instellingen bestaan bij de gratie van artistieke vrijheid. Die vrijheid wordt verondersteld, maar nauwelijks expliciet beschermd. De Governance Code Cultuur bevat uitgebreide bepalingen over integriteit, financiën en toezicht, maar zwijgt grotendeels over de bescherming en stimulans van de artistieke kern.
In het recent verschenen advies “Maken (z)onder druk” plaatst de Raad voor Cultuur artistieke vrijheid expliciet naast persvrijheid en academische vrijheid. Kunst en cultuur maken deel uit van het democratisch middenveld. Toezicht dat zich uitsluitend richt op beheersing en risicominimalisatie ondermijnt die ruimte. Zelfcensuur wordt daarmee een governancevraagstuk.
“De vrijheid van programmeren staat niet in de code. En dat is geen detail.” — Sjarel Ex
Toezicht en democratische instituties
Daarmee raakt toezicht in de culturele sector aan een bredere vraag: “Hoe functioneren semi-publieke instituties in een democratische rechtsstaat?” Net als journalistiek en wetenschap opereert cultuur in een spanningsveld tussen autonomie en publieke verantwoording. In de journalistiek is de scheiding tussen redactie en uitgeverij een hard bevochten principe; in de wetenschap bestaan toetsingscommissies en een sterk verankerd idee van academische vrijheid. In de culturele sector ontbreekt een vergelijkbaar institutioneel tegenwicht.
De ambivalente rol van overheid en fondsen
“De subsidiegever hoeft zich niet inhoudelijk te bemoeien, maar kan wél eisen stellen aan hoe toezicht is ingericht.” – input uit de zaal.
De rol van overheid en fondsen is in dit geheel ambivalent. Zij eisen naleving van de Governance Code Cultuur, maar opereren zelf buiten dat kader. Politieke interventies en onduidelijke signalen versterken de onzekerheid in het veld. Tegelijkertijd bestaat er geen helder sanctiekader voor falend toezicht. Het gevolg is bestuurlijke verlamming. Ex en Van Manen bepleitten daarom voor de overheidsrol en bandbreedte waarbinnen de overheid functioneert in die code wordt opgenomen.
Een insprekende ambtenaar waarschuwde tijdens de bijeenkomst dat de subsidieverstrekkende overheid afstand moet houden tot de artistieke inhoud. Politieke invloed ligt daarbij immers altijd op de loer. Volgens hem is het aan de overheid om kaders te stellen en subsidiebedragen vast te stellen; het is vervolgens aan de instelling zelf om te bepalen in hoeverre zij aan die voorwaarden kan en wil voldoen. Die afweging, zo stelde hij, zou uiteindelijk bepalend moeten zijn voor de hoogte van de toegekende subsidie.
Een stelsel uit balans
Is het toezicht in de culturele sector fundamenteel verkeerd ingericht? Het antwoord is minder eenduidig dan de vraag doet vermoeden. Het stelsel is niet kapot, maar wel uit balans. Het combineert zware juridische bevoegdheden en gelegenheid tot afzien van transparantie door de toezichthouder met lichte tegenmacht en kwetsbaarheid van de bestuurder. Bovendien is het model gebouwd op zelfregulering waar machtsconcentratie juist om transparantie en externe correctie vraagt.
Zonder echte tegenmacht wordt toezicht geen hoeder van publieke waarde, maar een risico op zichzelf.
Ex en Van Manen presenteren geen blauwdruk en geen snelle oplossing. Hun rapport is nadrukkelijk een ‘work in progress’: een uitnodiging aan de sector om het gesprek te verdiepen en te verbreden. De vraag is wie die uitnodiging oppakt — bestuurders, toezichthouders, fondsen, politiek — of niemand.
Zelf gaan zij in elk geval verder, gesterkt door de reacties op hun eerste bevindingen en de bijeenkomst in de Nieuwe Kerk. Hun vervolg zal zich richten op het verbeteren van de Governance Code Cultuur. Daarnaast willen zij wet- en regelgeving voor culturele instellingen tegen het licht houden, met als doel het gelijke speelveld tussen bestuur en toezicht te herstellen. Ook beogen zij voorbeeldprofielen te ontwikkelen voor leden van de raad van toezicht, en in het bijzonder voor de voorzitter, om verwachtingen, rollen en verantwoordelijkheden scherper te definiëren.
Verder pleiten zij voor de oprichting van een onafhankelijk geschillenhuis waar conflicten in een vroeg stadium kunnen worden opgevangen. Tot slot stellen zij voor om visitatiecommissies te introduceren bij gemeentelijke culturele instellingen, zodat periodieke, externe reflectie een vast onderdeel van het stelsel wordt.
De NVTC zal samen met de sector en met Cultuur+Ondernemen de Governance Code Cultuur bespreken en hoe deze te herzien. Zonder twijfel zal de waardevolle input van het rapport van Ex en Van Manen daarin zijn weg vinden.
Het herzien van de code is geen technische exercitie, maar een principiële. Cultuur vervult een onmisbare rol in een samenleving die onder druk staat. Kunstenaars en instellingen bieden ruimte voor verbeelding, tegenspraak en twijfel — precies datgene wat in gepolariseerde tijden schaars is.
Die ruimte vraagt om toezicht dat niet verstikt, maar beschermt. Dat niet escaleert, maar stabiliseert. En dat macht niet alleen organiseert, maar ook begrenst. De rapporten, adviezen en de sessie in de Nieuwe Kerk laten zien dat het besef daarvan groeit. Of dat besef zich ook vertaalt in ander gedrag en beter toezicht, zal de komende jaren moeten blijken.Maar laten we vooral niet vergeten wat een bezoeker op de avond inbracht:
“We kunnen duizend regels maken. Maar als niemand ze leest of naleeft, blijft het papier.”
Geraadpleegde rapporten en publicaties
- Sjarel Ex & Jaap van Manen – De onraad van toezicht. Governance in de cultuursector (2025)
- Raad voor Cultuur – Toezicht in de culturele sector: een kunst apart (2023)
- Raad voor Cultuur – Maken (z)onder druk. Artistieke vrijheid als democratisch fundament (2025)
- Verwey-Jonker Instituut / Kunsten ’92 – Een weerbare cultuursector in tijden van polarisatie (2026)
- Cultuur+Ondernemen – Governance Code Cultuur (2006, herzien 2019)
- Ministerie van Justitie en Veiligheid – Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (WBTR) (in werking getreden 2021)
Journalistieke artikelen en casuïstiek
NRC: ‘Misstanden in de cultuursector: “Bestuurders moeten opstaan en zeggen: jongens, het gedonder moet afgelopen zijn”’ Interview met Sjarel Ex en Jaap van Manen over structurele problemen in toezicht en governance (januari 2026).
Raad voor de Journalistiek: Uitspraak inzake berichtgeving over het Nederlands Fotomuseum (2025) Oordeel over journalistieke zorgvuldigheid rond anonieme bronnen en bestuurlijke conflicten.
de Volkskrant: Artikelenreeks over het Nederlands Fotomuseum en Internationaal Theater Amsterdam (2024–2025) Onderzoeksjournalistieke verslaggeving over bestuursconflicten en toezicht in culturele instellingen.
Context en vergelijkend perspectief
Boekmanstichting: Diverse publicaties over de omvang, economische betekenis en bestuursstructuren van de culturele sector. Waaronder Boekmancahier nummer 145, Winter 2025/2026, 37e jaargang, Artistieke vrijheid onder druk. Polarisatie, (Zelf)censuur. Kracht van Verbeelding
Sociaal en Cultureel Planbureau / Centraal Bureau voor de Statistiek: Cijfers over werkgelegenheid, economische impact en organisatievormen in de culturele sector.
Nederlands 
English (UK) 
Français 