Hoe de rechtszaak rond het Nederlands Fotomuseum een bredere bestuursvraag blootlegt over legitimiteit, toezicht en publieke verantwoording
Soms wordt de staat van een instelling niet zichtbaar in een bestuurskamer, niet in een jaarverslag en zelfs niet in de zorgvuldige taal van een officiële verklaring, maar op 18 mei jongstleden op een plek waar niemand vrijwillig wil belanden: een rechtszaal. Daar, tussen juridische precisie en bestuurlijke terughoudendheid, wordt een organisatie soms ontdaan van haar institutionele decor. Niet de formele structuur staat dan centraal, maar de vraag hoe zij werkelijk functioneerde toen niemand nog keek, of juist toen men dacht dat niemand keek.
Dat maakte de zaak rond het Nederlands Fotomuseum meer dan een conflict rond het ontslag van directeur Birgit Donker midden 2025. In de loop van maanden verschoof zij van een arbeidsrechtelijke kwestie naar een governance-dossier waarin niet alleen het handelen van een bestuurder, maar juist ook dat van de Raad van Toezicht, de rol van een interim-bestuurder, de druk van de media en de spanning tussen publieke legitimiteit en besloten bestuurscultuur langzaam in elkaar begonnen te grijpen.
Wat deze casus zo ongemakkelijk maakt, is dat zij niet primair laat zien hoe toezicht faalt. Zij laat eerder zien hoe toezicht soms langzaam oplost in vanzelfsprekendheid. Een Raad van Toezicht bestaat, vergadert, ontvangt stukken, spreekt met bestuurders, keurt besluiten goed en vertegenwoordigt op papier de institutionele waakzaamheid van een organisatie. Maar goed toezicht wordt zelden zichtbaar op crisismomenten. Het zit juist in de stille infrastructuur die daarvóór hoort te bestaan: functioneringsgesprekken, informele signalen die formeel worden gemaakt, onafhankelijke informatielijnen, correcties die vroeg worden ingezet, ongemak dat niet eerst hoeft te escaleren. Zodra die infrastructuur dun blijkt, wordt toezicht paradoxaal genoeg pas zichtbaar via conflict.
Wanneer toezicht pas zichtbaar wordt
In de rechtszaak rond het fotomuseum werd dat op meerdere momenten voelbaar. Een van de meest aangehaalde uitspraken kwam van Wanda van Kerkvoorden, voorzitter van de Raad van Toezicht, die de zitting opende met de woorden: “Er zijn alleen verliezers.” Het was een zin die menselijk en bijna verzoenend klonk. Tegelijk kreeg zij in de context van de rechtszaal een scherpere lading. Want waar Van Kerkvoorden sprak in collectieve termen, trok de rechter het dossier juist uiteen in individuele bestuurlijke verantwoordelijkheid: wie wist wat, wanneer werd gehandeld en welke rol speelde de Raad zelf in de escalatie van het conflict?
Dat werd scherper toen de rechter herhaaldelijk terugkwam op een element dat op papier bijna banaal oogt, maar in governance-termen essentieel is: het ontbreken van structurele functioneringsgesprekken. Haar inmiddels veelzeggende vraag klonk bijna als een bestuurlijk refrein: “Ik ga het toch nog wel een keer vragen, denk ik. Waarom er in de periode na het eenmalige beoordelingsgesprek in 2021 geen functioneringsgesprekken zijn gevoerd met mevrouw Donker?” Dat die vraag zo vaak terugkwam, raakte indirect ook het voorzitterschap van Van Kerkvoorden. In vrijwel iedere governance-structuur is juist de voorzitter van een Raad van Toezicht de eerste bewaker van ritme, werkgeverschap en dossierdiscipline. Daarmee werd de vraag in de rechtszaal niet alleen waarom gesprekken ontbraken, maar ook hoe een Raad onder haar leiding zo lang zonder zichtbaar structureel werkgeversspoor kon opereren.
De herhaling was niet juridisch theater. Zij legde een fundament bloot. Een Raad van Toezicht is geen crisisorgaan dat pas zichtbaar wordt wanneer een vertrouwensbreuk onherstelbaar is geworden. Hij is werkgever, correctiemechanisme, onafhankelijke sparringpartner en een vorm van institutioneel geheugen. Wanneer pas in een laat stadium zware kwalificaties worden uitgesproken, terwijl een formeel toezichtspoor dun blijft, ontstaat een ongemakkelijke bestuurlijke vraag: is hier een lang proces geëscaleerd, of werd ernst pas formeel zichtbaar toen conflict en publieke druk samenvielen?
De Raad als onderwerp van het dossier
Juist dat spanningsveld werd versterkt door de tegenstelling tussen de door de Raad van Toezicht in oktober 2025 uitgebrachte ‘FAQ’ en de rechtszaal. De FAQ schetste de contouren van een Raad die zorgvuldig en volgens een helder proces had gehandeld. Ernstige signalen kwamen binnen, er werd onderzoek gedaan, de directeur-bestuurder kreeg gelegenheid te reageren, het vertrouwen bleek onherstelbaar beschadigd en vervolgens werd met terughoudendheid gecommuniceerd. In dat narratief stond de Raad bijna buiten het probleem: een instantie die corrigeerde zodra voldoende feiten beschikbaar waren. Zoals de kern uit de documenten laat zien, positioneerde de Raad zich daar op zekere afstand, als verantwoordelijke actor die pas ingreep toen handelen onvermijdelijk was.
In de rechtszaal verschoof dat beeld merkbaar. Daar kwam niet alleen de vraag op tafel of informatie was achtergehouden of medewerkers onder druk stonden, maar ook hoe de Raad zelf in de jaren daarvoor zijn rol had vervuld. Zodra een toezichthouder stelt dat er structurele zorgen waren over werkcultuur, personeelsverloop, informatievoorziening en sociale veiligheid, ontstaat immers automatisch een tweede vraag: hoe kon dat zo lang onvoldoende zichtbaar of onvoldoende formeel geadresseerd blijven? Een Raad van Toezicht is niet slechts ontvanger van informatie van een bestuurder. Hij heeft een eigen informatieplicht, een eigen werkgeversrol en de verantwoordelijkheid om te zorgen dat signalen de toezichtslijn kunnen bereiken zonder eerst via crisis of reputatiedruk te reizen.
Dat werd extra voelbaar in de discussie over de personeelsvertegenwoordiging. In de FAQ werd benadrukt dat de Raad onvoldoende zicht had op cultuur en dat medewerkers zich kennelijk niet vrij voelden zich uit te spreken. Maar in de rechtszaal werd duidelijk dat er lange tijd geen structureel rechtstreeks overleg met de PVT was ingericht. De rechter vroeg indringend waarom dat niet eerder vanuit de eigen verantwoordelijkheid was georganiseerd. Dat was geen procedurele finesse, maar een fundamentele governance-vraag. Een toezichthouder die later zegt onvoldoende zicht te hebben gehad, kan niet volledig buiten de infrastructuur van dat zicht blijven staan.
Daarin schuilt de bestuurlijke kern van dit dossier. De FAQ is op zichzelf niet per se onwaar. Zij is vooral onvolledig. Zij legt zorgvuldig uit waarom de Raad meende te moeten ingrijpen, maar veel minder waarom eerder toezicht niet zichtbaarder, consistenter en formeler werd ingericht. In de rechtszaal werd precies die ontbrekende voorgeschiedenis belangrijk. Toezicht werd daar niet alleen beoordeeld op de uiteindelijke ingreep, maar op het ritme dat daaraan vooraf had moeten gaan.
Van uitleg naar legitimatie
De publieke communicatie na het ontslag verscherpte dat nog verder. In verklaringen werd gesproken over termen als “sociale veiligheid”, “mentale gezondheid”, “beïnvloeding van informatie” en “het belemmeren van toezicht”. Dat zijn zware bestuurlijke kwalificaties, zeker wanneer zij publiek worden verbonden aan een vertrekkende bestuurder. Wat die communicatie extra beladen maakte, was dat de Raad in de officiële verklaring niet alleen sprak over een vertrouwensbreuk, maar expliciet stelde dat informatie die relevant was voor toezicht “herhaaldelijk” onjuist of onvolledig zou zijn gedeeld. Daarnaast werd sociale veiligheid en mentale belasting van medewerkers rechtstreeks gekoppeld aan bestuurlijke afwegingen.
Daarmee verschoof communicatie van neutrale uitleg naar normatieve positionering. Een toezichthouder licht dan niet alleen een besluit toe, maar definieert ook publiekelijk de ernst van het handelen van degene die vertrekt. Juist daarom werd in de rechtszaal relevant of deze zwaarte vooral voortkwam uit aantoonbare feiten, of mede uit de behoefte om de eigen interventie overtuigend te legitimeren. De rechter confronteerde de Raad volgens de stukken dan ook met een eenvoudige maar scherpe vraag: waarom volstond een neutraler bericht niet?
Daar ligt een klassiek dilemma voor toezichthouders. Een Raad moet uitleg geven over ingrijpende besluiten. Maar hij is tegelijk werkgever en daarmee medeverantwoordelijk voor de reputatie van degene die vertrekt. In de FAQ werd deze spanning opgelost in de richting van noodzakelijke zorgvuldigheid. In de rechtszaal ontstond ruimte voor een andere lezing: dat publieke communicatie niet alleen diende om uit te leggen, maar ook om het eigen besluit bestuurlijk te legitimeren, mogelijk nog vóórdat kritiek op het toezicht zelf breder zichtbaar werd.
Dat was het moment waarop de Raad niet langer alleen scheidsrechter in het dossier was, maar mede onderwerp ervan.
Juist daar werd zichtbaar hoe beschadigend het optreden van Raad van Toezicht en interim-bestuurder richting Donker was geworden. In de rechtszaal werd namens haar gesteld dat zij “door de RVT voor de figuurlijke bus” was gegooid en dat in het verweerschrift “op een respectloze, kwetsende en suggestieve wijze” een beeld werd geschetst van een autoritaire bestuurder die geen tegenspraak duldde. Dat beeld werd vervolgens versterkt met het Unravelling-onderzoek, dat pas na haar vertrek plaatsvond en waarvan de zwaarste conclusies alsnog als bestuurlijke bevestiging werden ingezet.
Ook de claim dat MT-leden bij terugkeer van Donker zouden opstappen, verdient zorgvuldige lezing. Volgens het Fotomuseum meldden zij zich “afzonderlijk en met individuele redenen” en zou het MT later “als collectief het vertrouwen” hebben opgezegd, maar uit de stukken blijkt niet dat deze dreiging vooraf onafhankelijk is geverifieerd als harde, gezamenlijke ontslagintentie. Daarmee ontstaat het beeld van een Raad die niet alleen een ontslag verdedigde, maar gaandeweg meerdere bestuurlijke en communicatieve middelen inzette om de gekozen lijn te onderbouwen: publieke kwalificaties, interne verklaringen, een later cultuuronderzoek en een interim-bestuurder die in diezelfde bestuurlijke lijn kwam te staan.
De bestuurlijke lijn sluit zich
De rol van interim-bestuurder Roderick van der Lee kreeg in die context een bijzondere betekenis. Niet alleen omdat zijn persoon mede het hart van de kwestie vormde, maar omdat zijn positie de institutionele spanning zichtbaarder maakte. In vrijwel iedere crisis kan een interim-bestuurder logisch en noodzakelijk zijn. Maar wanneer een crisis draait om toezicht, legitimiteit en bestuurlijke zuiverheid, krijgt een tijdelijke benoeming een andere lading. Dan verschuift de aandacht naar lijnen van gezag: wie bestuurt, wie corrigeert, wie legitimeert, en hoe transparant is die overgang?
Van der Lee werd zo minder een individueel dossier en meer een governance-spiegel. Niet de oorzaak van systeemfalen, maar een teken dat bestuurlijke lijnen onder druk diffuser werden. Waarom er niet werd gekozen voor een onafhankelijke derde als interim-bestuurder, zoals gebruikelijk in de sector? Dat was geen expliciete vraag in deze zitting, maar wel een van de bredere vragen die rond de Raad van Toezicht bleven hangen.
Opvallend was daarnaast de afwezigheid van de nieuwe algemeen en artistiek directeur Zippora Elders Tahalele, die sinds april de leiding van het museum draagt. Haar afwezigheid is op zichzelf geen formeel verwijt; een rechtszaal kent geen aanwezigheidsplicht voor een nieuw aangetreden bestuurder in een lopende zaak over haar voorganger. Toch wekte het verbazing. Niet alleen omdat een eindverantwoordelijke in een dossier dat zo nadrukkelijk draait om toezicht, bestuurlijke legitimiteit en de verhouding tussen Raad van Toezicht. En daarom als directie mogelijk zelf zou willen waarnemen hoe haar Raad opereert en hoe een rechter de bestuurlijke lijn fileert op zorgvuldigheid, timing en rolzuiverheid. Maar ook omdat Elders Tahalele niet enkel als individuele opvolger aantrad, maar onderdeel werd van een nieuwe bestuurlijke inrichting.
De Raad van Toezicht van het museum koos bewust voor een nieuw collegiaal model waarin een algemeen en artistiek directeur samen met een nog te benoemen zakelijk directeur een tweehoofdig bestuur vormt. Juist in een dossier dat zo sterk draait om gezagslijnen, rolzuiverheid en herstel van vertrouwen, onderstreept zo’n herinrichting dat bestuurlijke structuur zelf onderdeel is van legitimiteitsherstel. Haar afwezigheid kreeg daarmee geen juridisch gewicht, maar wel een institutionele lading.
Media als versneller van toezicht
Parallel aan dit alles werkten de media als een tweede vorm van toezicht, zij het van een andere aard. Zonder media was veel vermoedelijk binnenskamers gebleven. Met media werd binnenskamers publiek. Maar journalistiek is zelden een neutrale transportband van feiten. Zij selecteert, weegt, versnelt en creëert timing.
De Volkskrant speelde in eerdere fasen zichtbaar een rol in het naar buiten brengen van signalen uit de organisatie. Anonieme bronnen (waarover de Raad voor de Journalistiek in dit geval kritisch oordeelde), interne spanningen en bredere zorgen kregen publiek gewicht. Dat is de klassieke kracht van onderzoeksjournalistiek. Tegelijk is media-aandacht zelden bestuurlijk neutraal. Zodra een organisatie publiek onderwerp wordt, reageren bestuurders en toezichthouders niet meer alleen op interne proportionaliteit, maar ook op reputatierisico.
De relevante vraag is daarom niet of de Volkskrant juridisch de ontslaggrond vormde. De kern uit de stukken laat een subtielere vraag zien: of publicitaire druk mede bepaalde wanneer de Raad besloot dat een intern probleem niet langer intern kon blijven. De dreiging van een artikel, de context van bredere aandacht en het risico dat niet alleen de bestuurder maar ook het toezicht publiekelijk bevraagd zou worden, veranderden de bestuurlijke urgentie. Daarmee werden media geen oorzaak, maar versneller.
Dat spanningsveld werd nog pregnanter doordat ook de journalistieke werkwijze zelf onderwerp van discussie werd. De Raad voor de Journalistiek uitte later kritiek op onderdelen van de berichtgeving van de Volkskrant, juist waar zware typeringen over cultuur en werksfeer sterk leunden op anonieme bronnen. Dat betekent niet dat de onderliggende zorgen daarmee automatisch onjuist waren. Wel laat het zien hoe bestuurlijke besluitvorming onder publieke druk zelden nog uitsluitend intern blijft. Zodra een verhaal buiten de organisatie gewicht krijgt, reageren bestuurders en toezichthouders niet alleen op feiten en proportionaliteit, maar ook op de plausibiliteit en timing van wat publiek al is gaan leven.
NRC vervulde als medium een andere rol. Waar de Volkskrant eerder werkte als drukversneller, fungeerde NRC meer als institutionele spiegel. Niet de crisis op zichzelf, maar de structuur erachter kwam daar centraler te staan. Die tegenstelling is interessant. Twee media, dezelfde werkelijkheid, een andere bestuurlijke lens.
Daarbij speelde anonimiteit een belangrijke rol. Anonieme bronnen zijn soms noodzakelijk. Zonder bescherming spreken mensen niet. Maar anonieme lekken hebben ook een tweede effect: zij creëren asymmetrie. De bron blijft onzichtbaar, de reputatie-impact wordt publiek. Toezichthouders reageren dan niet alleen op feiten, maar op de combinatie van feitelijke signalen en publieke plausibiliteit.
Die spanning heb ik eerder zelf ervaren als voorzitter van de Raad van Toezicht bij World Press Photo. Ook daar werd een moreel instituut geconfronteerd met journalistieke druk, governance-vragen, reputatiedynamiek en een complexe verhouding tussen interne realiteit en publieke framing. NRC beschreef destijds een organisatie waarin ambitie, werkdruk, financiële spanning en toezicht in elkaar begonnen te schuiven. Een medewerker stelde dat de Raad van Toezicht leek te “schipperen van betrokken zijn op een hoog strategisch-adviserend niveau, tot de dagelijkse gang van zaken en besluitvorming”. Dat was een scherpe observatie, omdat zij precies het toezichtsdilemma benoemde tussen noodzakelijke afstand en te grote nabijheid.
Later spraken wij daar binnen de governance zelf over een “in vele opzichten turbulente periode”, waarbij gold dat “de intensieve rol van de raad van toezicht noodzakelijk en wenselijk” was. Juist omdat World Press Photo een moreel instituut is, werd daar zichtbaar hoe gevaarlijk de kloof kan worden tussen externe waarden en interne bestuurlijke spanning.
E ook daar speelden anonieme bronnen een rol. En ook daar voegden zij soms elementen toe die niet altijd de kern raakten. Maar juist daarom kozen wij als Raad van Toezicht voor zichtbare transparantie. Niet proberen te voorkomen, maar inzicht en herstel. Niet defensieve stilte, maar governance aanscherpen, gesprekken organiseren, rolzuiverheid explicieter maken en publiek laten zien dat toezicht niet alleen op papier bestond.
Wanneer vernieuwing ook toezicht is
Misschien ligt daar nog een tweede, meer ongemakkelijke bestuursles. Juist na een turbulente periode is het voor een Raad van Toezicht verstandig om niet alleen terug te kijken op processen en besluiten, maar ook ruimte te maken voor vernieuwing. Dat kan zitten in de benoeming van een onafhankelijke (mede-)bestuurder, maar evenzeer in de vraag of een voorzitter van de Raad zelf nog de juiste persoon is om een volgende fase van herstel en vertrouwen te begeleiden.
Voor elke voorzitter is dat geen persoonlijke vraag, maar een institutionele. Juist voorzitters die door een langdurige crisis heen sturen, bouwen bestuurlijk spiergeheugen op: reflexen van verdediging, nabijheid tot eerdere keuzes en een begrijpelijke neiging om vast te houden aan de eigen lijn. Wat in een crisis soms stabiliteit biedt, kan in een volgende fase vernieuwing juist in de weg staan.
Juist daarom hoort goed toezicht ook te weten wanneer continuïteit waardevol is, en wanneer vernieuwing zelf een vorm van verantwoordelijkheid wordt. Ik heb dan ook bij World Press Photo na afronding van de criss besloten de noodzakelijke ruimte te maken. In het dossier rond het Nederlands Fotomuseum lijkt die les nog nauwelijks zichtbaar. De Raad lijkt eerder vast te houden aan de eigen posities en bestuurlijke lijn, terwijl herstel van legitimiteit vaak begint bij de bereidheid om ook de eigen rol opnieuw tegen het licht te houden.
De bredere les voor de culturele sector
Dat maakt dit fotomuseum-dossier zo relevant. Wat hier reputatietechnisch pijnlijk is: het Nederlands Fotomuseum is niet zomaar een stichting. Het is een moreel instituut. Het verkoopt geen product, maar legitimiteit: waarheid, journalistieke integriteit, mondiale blik, visuele rechtvaardigheid. Daardoor is interne problematiek schadelijker dan bij een ‘gewone’ organisatie. Juist daarom kan de governance zich niet duurzaam verschuilen achter een binnenskamerscultuur wanneer hun legitimiteit publiek is.
De culturele sector kent die spanning al langer. Governancecodes, zelfevaluaties en normen van partijen als NVTC of Cultuur+Ondernemen helpen om kaders te bouwen. Maar codes vervangen geen ritme. Geen onafhankelijke informatielijnen. Geen bestuurlijke moed. Geen vroegtijdige dossieropbouw. Dat is ook wat er nadrukkelijk uit het onderzoek van Sjarel Ex en Jaap van Manen kwam.
Dat is des te relevanter nu de sector zelf opnieuw kijkt naar de actualisering van de Governance Code Cultuur. Die herijking draait niet alleen om abstracte normen, maar juist om vragen die in dossiers als dit tastbaar worden: hoe zichtbaar moet werkgeverschap zijn, hoe onafhankelijk moeten informatielijnen lopen, wanneer wordt toezicht te nabij of juist te afwezig, en hoe borg je dat legitimiteit niet pas wordt getoetst wanneer conflict of reputatieschade de organisatie al hebben ingehaald. Het fotomuseum-dossier valt daarmee niet buiten de sector, maar midden in een bredere bestuurlijke herbezinning.
Misschien ligt daar de diepste onrust achter het dossier rond het Nederlands Fotomuseum. Niet de vraag wie op elk afzonderlijk moment gelijk had. Zelfs niet of één Raad van Toezicht wezenlijk anders handelde dan vergelijkbare culturele besturen onder druk. De ongemakkelijkere vraag ligt elders: hoe zichtbaar moet toezicht zijn om vertrouwen werkelijk te kunnen dragen in instellingen die publiek belang vertegenwoordigen? Want zodra toezicht pas scherp herkenbaar wordt wanneer media, rechtszaal en publieke reconstructie samenkomen, verschuift het perspectief van één casus naar een bredere bestuurlijke werkelijkheid. Hoeveel toezicht is formeel aanwezig, zorgvuldig vastgelegd en institutioneel respectabel, maar pas werkelijk zichtbaar wanneer het uit de beslotenheid wordt gehaald en publiek moet laten zien dat het er al die tijd was?
Nederlands 
English (UK) 
Français 